[45]参见前引[23]，周雪光文，第72页。
2013年年度统计数据显示，不接受和拒绝的紧急决定中，第一审判庭未说明理由的决定是63%，第二审判庭甚至达到94%。当然，这可能包括对与案件决定有关的宪法规范和程序规范的所有解释的可能结果的讨论——这种目的论的解释是法律解释和宪法解释的常用方法——，但是论证框架仍然是法学的。
如果审议结果或者其中的重要部分与主审法官所准备的投票表决的建议内容不相符，[61]他通常也会予以通过，这种情况经常发生。另外，[8]宪法诉愿必须在诉愿期限内提起，[9]而且必须穷尽其他法律途径，即已经寻求了从主管的专门法院到最高审级法院的补救措施，更准确地说，穷尽了防御基本权利侵害的程序法上的所有可能性。或者囚犯发现他的工作没有得到足够的报酬，或者公司认为自己由于逐步淘汰核能或者航空税而被不公正对待时，都能提起宪法诉愿。几乎每个星期，在媒体上都能看到联邦宪法法院对案件事实所做的裁判。这个房间是文件转运室（Aktenumschlagplatz）。
但是如果法官认为她不赞同的主审法官决议提案，该怎么办？这样的事情并不少见——有时会出现这样的情况，一个法官看起来很明显是正确的，而另一个法官看起来很明显是错误的——然后问题就出现了，因为在分庭中只能做出一致决定。业务分配的相应变化在新法官加入审判庭之前就已经确定，而考虑到在管辖权方面互相竞争的愿望，礼节性角度——领导职能和资历——发挥了作用。在风险规制领域，中央政府和地方政府在认知能力、组织能力、资源能力等方面有着不同的优势。
参见黄锦堂：《行政法的概念、起源与体系》，载前引[10]，翁岳生编书，第83页。因此，风险规制组织形态固然不能脱离科层制完成自身的塑造，但也应根据风险的客观属性及规制要求对科层制加以修正。[41]参见[英]蒂莫西·恩蒂科特：《论模糊性之价值》，程朝阳译，载周赟主编：《厦门大学法律评论》2014年卷总第23辑，厦门大学出版社2014年版，第204页以下。权威是一种令人信从的力量和威望，只有在权威性逻辑下，风险规制才能把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。
进入专题： 风险规制 央地关系 行政组织 央地关系 突发事件 。在组织法的视域下，效率表达的是对组织架构与结果输出比率的关切。
[33] 弹性化的组织形态改变了科层制之逐级代理体系所形成的约束，突破了科层制的封闭性和层级性限制，这是为了完成某项特定任务，而在科层制运行系统之外建立起来的新的组织形态。这种由精确、专业、稳定、自律等要素搭建而成的结构系统，在功能上高度契合了现代社会的治理需要，能够保障组织运行的权威、一致和高效。[49]参见范柏乃、林哲杨：《政府治理的法治—效能张力及其化解》，《中国社会科学》2022年第2期，第165页。风险规制权的央地配置具有明确的功能指向，是为完成规制目标和提高规制效率而作出的制度安排，故权力配置是否合理还需接受评价标准的检验。
[29]我国突发事件应对法按照社会危害程度、影响范围等因素，将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四个等级，并要求按分级负责的原则设定突发事件处置应对的层级政府主体。就此而言，本文对风险规制中的央地政府关系形态、权力配置方案、央地政府关系类型及其适用等问题的探讨尚属初步，在这一理论框架之下，还有诸多细节问题有待进一步分析，如央地政府关系类型转换的法治方案、激励机制与责任机制的法治构造等，都是值得深入探讨的重要课题。行政组织的形态构造通常以行政事务的内容和特性为依据，行政组织需要根据其环境、目的、事务性质对其组织形态进行有针对性的组合。这是因为，风险规制权的纵向分配，除了需要考虑治理对象的外部性，还需要考虑治理对象的确定性。
风险的生成常常与现代社会的系统性、复杂性相关，[12]风险也因此具有双面性、系统性、扩散性、技术性、未知性、全球性等特性。除了宪法和相关组织法的规定，近年来，我国党和国家的重要政策文件也对特定场域下的央地政府行政一体化形态提出了明确要求。
同人类的一切合作行为一样，社会治理领域的政府合作也以获得更多收益、实现更高效率为目的。[22]权威性是风险规制行为的内在属性，也是保障风险规制制度及政策安排进入现实并获得强制力的重要手段。
科层制作为经典的组织结构形态，几乎在所有领域的纵向组织关系塑造中都获得了运用。在特定情形下，严格遵守科层制的结构逻辑和形态逻辑，不仅不利于风险的预防与处置，还可能成为放任风险扩散的缘由。（一）风险规制权央地配置规则的模糊化设定 中央和地方的事权划分是央地政府关系理性化的要求和表现。三、风险规制中的央地政府关系类型及其适用 行政机关之间的相互关系是行政组织法的重要内容，有关行政主体内部的行政机关相互关系（监督关系、协议关系、咨询关系等）的规范，构成了组织规范的一部分。随着风险规制任务复杂性的增加，对不同央地政府关系类型的组合运用和交叉运用也将更为频繁，这就愈加需要借助流动式和嵌套式结构来增强风险规制的协调性、适应性和有效性。例如，当法律需要使用一般性标准对形形色色的行为进行广泛规制的时候，精确性标准可能无法完成规制任务，而模糊性标准则可缓解规则的封闭结构、刚性约束与规制的开放要求之间的张力，尤其是对权力分配而言，模糊性的标准可能是一种有用的、非专断性技巧。
[34]参见薛刚凌：《论府际关系的法律调整》，《中国法学》2005年第5期，第46页以下。把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。
[57]参见前引[9]，王旭文，第86页以下。例如，我国疫苗管理法第78条规定，县级以上人民政府应当制定疫苗安全事件应急预案，对疫苗安全事件分级、处置组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序、应急保障措施等作出规定，其中的县级以上人民政府就是一个模糊化的概念，其可囊括我国县级以上的所有层级政府。
风险规制中的央地政府关系无疑是一个较为宏大的论域，相关理论的建构需要结合多学科的知识、原理和方法，具体实践的展开又会面临复杂多样的挑战和难题。赵鹏：《风险社会的自由与安全》，载季卫东主编：《交大法学》第2卷，上海交通大学出版社2011年版，第43页以下。
以重大传染病的暴发与流行为例，我国《传染病防治法实施办法》第73条明确规定，暴发是指在一个局部地区，短期内，突然发生多例同一种传染病病人，流行是指一个地区某种传染病发病率显著超过该病历年的一般发病率水平。从法技术的角度讲，法律规则是对法律运行的前提性设计，法律规则的形式构成法律运行的结构约束，要形成具体的权力分配方案，需要预先明确权力配置的规则形态。在防控新冠肺炎疫情的过程中，我国中央财政采取的专项转移支付方案，以及中央政府向疫区调配医疗防护物资、成立医疗防控专家工作组等实际举措，便是中央对地方施以资源、技术和专家支持的具体例证。由此，风险规制权央地配置的规则形式、配置依据和合理化评价标准，既决定着风险规制权央地配置的规范路径，也赋予了两个积极性以可操作的内容。
理论上一般认为，在常规的社会治理中，治理对象的外部性是事权划分的基本标准，一项公共事务应当由中央政府负责还是由地方政府负责，取决于所涉事项的外部性程度。确定、封闭的央地政府组织形态，会使风险规制的可支配资源受到局限，进而降低风险规制行为的适应性。
[47]在风险规制中，中央政府通过行使直接介入权来防范局部失序的案例并不鲜见。突发事件 引言 伴随现代工业和科学技术的发展，生态灾难、环境危机、健康风险、金融危机等各类风险，蔓延于人类生活的各个领域，使得社会愈加脆弱、多变和不确定。
[23]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期，第70页。在法治框架下，风险规制权的央地分配必须以两个积极性为统领，而不能对中央政府或地方政府某一端过于依赖。
需要强调的是，权威只是一个表示关系的概念，[24]权威和自治都是社会治理的手段，权威可以以法律为基础形成法理型权威。现实中，通过弹性化的组织构造来应对风险，既有法律制度上的依据，也有实践经验的支撑。立足于风险规制的有效性要求，在具体的风险规制情境中，风险规制权的央地分配应以政府能力为依据。科学配置国家权力、理顺政府关系是当下我国行政体制改革的核心议题。
[38]《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），也设定了事权纵向分配的外溢程度标准。‘权力一词，在英语中通常用作‘能力、‘技巧，或‘禀赋的同义语，这种用语包含从事某种表演的能力，即对外部世界产生某种效果的能力，以及潜藏在一切人的表演中的物理和心理能量。
风险规制中的央地政府关系主要有命令服从央地合作地方主导—中央协助地方实施—中央监督几种类型。参见曹正汉、周杰：《社会风险与地方分权——中国食品安全监管实行地方分级管理的原因》，《社会学研究》2013年第1期，第182页以下。
无论中央政府还是地方政府，它们在风险规制中的角色都是多元的，尤其是中央政府，其要依据风险规制的具体情势履行命令、合作、协助和监督等不同类型的角色义务。因此，要在行政组织法的框架下对风险规制中的央地政府关系进行规范建构，还有必要提炼和归纳风险规制中可能存在的央地政府关系类型，并对这些类型在实践中的具体适用和相互匹配予以探讨。
